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2017行政事业单位内部控制规范评价报告,风险防范和管控
《行政事业单位内部控制规范》中所称的内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。
2017行政事业单位内部控制规范评价报告
党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，各民主党派中央，有关人民团体，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局)，新疆生产建设兵团财务局：
按照《财政部关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(财会〔2015〕24号，以下简称《指导意见》)要求，行政事业单位(以下简称单位)应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。在行政事业单位范围内全面开展内部控制建设工作，是贯彻落实党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的一项重要改革举措。按照中央提出的以钉钉子精神抓好改革落实的要求，为进一步指导和促进各单位有效开展内部控制建立与实施工作，切实落实好《指导意见》，财政部决定以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。现将有关事项通知如下：
一、工作目标
内部控制基础性评价，是指单位在开展内部控制建设之前，或在内部控制建设的初期阶段，对单位内部控制基础情况进行的“摸底”评价。通过开展内部控制基础性评价工作，一方面，明确单位内部控制的基本要求和重点内容，使各单位在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设;另一方面，旨在发现单位现有内部控制基础的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，通过“以评促建”的方式，推动各单位于2016年底前如期完成内部控制建立与实施工作。
二、基本原则
(一)坚持全面性原则。内部控制基础性评价应当贯穿于单位的各个层级，确保对单位层面和业务层面各类经济业务活动的全面覆盖，综合反映单位的内部控制基础水平。
(二)坚持重要性原则。内部控制基础性评价应当在全面评价的基础上，重点关注重要业务事项和高风险领域，特别是涉及内部权力集中的重点领域和关键岗位，着力防范可能产生的重大风险。各单位在选取评价样本时，应根据本单位实际情况，优先选取涉及金额较大、发生频次较高的业务。
(三)坚持问题导向原则。内部控制基础性评价应当针对单位内部管理薄弱环节和风险隐患，特别是已经发生的风险事件及其处理整改情况，明确单位内部控制建立与实施工作的方向和重点。
(四)坚持适应性原则。内部控制基础性评价应立足于单位的实际情况，与单位的业务性质、业务范围、管理架构、经济活动、风险水平及其所处的内外部环境相适应，并采用以单位的基本事实作为主要依据的客观性指标进行评价。
三、工作安排
(一)组织动员。各地区、各部门应当于2016年7月中旬，全面启动本地区(部门)单位内部控制基础性评价工作，研究制订实施方案，广泛动员、精心组织所辖各单位积极开展内部控制基础性评价工作。
(二)开展评价。各单位应当于2016年9月底前，按照《指导意见》的要求，以《行政事业单位内部控制规范(试行)》(财会〔2012〕21号)为依据，在单位主要负责人的直接领导下，按照《行政事业单位内部控制基础性评价指标评分表》及其填表说明(见附件1和附件2)，组织开展内部控制基础性评价工作。
除行政事业单位内部控制基础性评价指标体系外，各地区、各部门、各单位也可根据自身性质及业务特点，在评价过程中增加其他与单位内部控制目标相关的评价指标，作为补充评价指标纳入评价范围。补充指标的所属类别、名称、评价要点及评价结果等内容作为特别说明项在《行政事业单位内部控制基础性评价报告》(参考格式见附件3)中单独说明。
(三)评价报告及其使用。各单位应将包括评价得分、扣分情况、特别说明项及下一步工作安排等内容在内的内部控制基础性评价报告向单位主要负责人汇报，以明确下一步单位内部控制建设的重点和改进方向，确保在2016年底前顺利完成内部控制建立与实施工作。各单位可以将本单位内部控制基础性评价得分与同类型其他单位进行横向对比，通过对比发现本单位内部控制建设的不足和差距，并有针对性地加以改进，进一步提高内部控制水平和效果。
各级财政部门要加强对单位内部控制基础性评价工作的统筹规划和督促指导。各地区、各部门可以对所辖单位内部控制基础性评价得分进行比较，全面推进所辖单位开展内部控制建立与实施工作。
各中央部门应当在部门本级及各所属单位内部控制基础性评价工作的基础上，对本部门的内部控制基础情况进行综合性评价，形成本部门的内部控制基础性评价报告(参考格式见附件3)，作为2016年决算报告的重要组成部分向财政部报告。
(四)总结经验。各地区、各部门应当于2016年12月31日前，向财政部(会计司)报送单位内部控制基础性评价工作总结报告。总结报告内容包括本地区(部门)开展单位内部控制基础性评价工作的经验做法、取得的成效、存在的问题、工作建议及可复制、可推广的典型案例等。
对于具有较高推广价值和借鉴意义的典型案例，财政部将组织有关媒体进行宣传报道，并将其纳入行政事业单位内部控制建设案例库，供各地区、各部门、各单位学习交流。
四、有关要求
(一)强化组织领导。各地区、各部门要切实加强对本地区(部门)单位内部控制基础性评价工作的组织领导，成立领导小组，制定实施方案，做好前期部署、部门协调、进度跟踪、指导督促、宣传报道、信息报送等工作，确保所辖单位全面完成内部控制基础性评价工作，通过“以评促建”的方式推动本地区(部门)单位内部控制水平的整体提升。
(二)加强监督检查。各单位应当按照本通知规定的格式和要求，开展内部控制基础性评价工作，确保评价结果真实有效。各地区、各部门应加强对本地区(部门)单位内部控制基础性评价工作进展情况和评价结果的监督检查，对工作进度迟缓、改进措施不到位的单位，应督促其调整改进;对在评价过程中弄虚作假、评价结果不真实的单位，一经查实，应严肃追究相关单位和人员的责任;对评价工作中遇到的问题和困难，应及时协调解决。
(三)加强宣传推广和经验交流。各地区、各部门要加大对单位内部控制基础性评价工作及其成果的宣传推广力度，充分利用报刊、电视、广播、网络、微信等媒体资源，进行多层次、全方位的持续宣传报道。同时，组织选取具有代表性的先进单位，通过召开经验交流会、现场工作会等形式，推广先进经验与做法，发挥先进单位的示范带头作用。
2017行政事业单位内部控制规范评价报告
在迎接建党95周年之际，2016年6月24日，财政部印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》(财会〔2016〕11号，以下简称“《通知》”)，决定于2016年下半年开展行政事业单位内部控制基础性评价工作。该通知是继2012年《行政事业单位内部控制基本规范》、2015年《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》之后的第三个关于行政事业单位内部控制建设的重要文件。
其实，早在2015年指导意见发布之时，就要求全国各级各类行政事业单位(以下简称“单位”)应于2016年底前完成内部控制的建立与实施工作。据小编调查，从目前各行政事业单位实际执行情况来看，雷声大雨点小，执行情况不容乐观，更不要提在年底全部建设完成。此《通知》的发布，应该对各个行政事业单位年底建设完成内部控制起到了积极的推动作用。为此，小编特地采访了长期致力于行政事业单位内部控制研究的北京国家会计学院张庆龙教授(博士生导师)，就“通知”的相关执行问题回答了小编的提问。
Q1
张庆龙教授：首先，行政事业单位内部控制不是可有可无，而是建设的意义深远。一个完整的国家治理体系除了具有必要激励体系之外，还应该具有真正的制衡约束机制与之相伴而生，内部控制就是国家治理机制中制衡约束机制的重要组成部分，二者缺一不可。有效的国家治理必须实现二者的平衡，否则就会出现，一管就死，一放就乱。
其次，十八大以来，我们的党明确提出，从严治党、制度治党，应把权力关进制度的笼子里。而内部控制建设首先要实现制度的梳理和优化完善。它不同于我们过去因为某个问题的出现制定的规章制度。而是制度的梳理，让制度变为流程真正的有效运行，而这正是内部控制建设的意义所在。否则制度就会成为笼子的耳朵--摆设。其实按照辞海的解释，制度本身就是要求成员共同遵守的，按照一定程序办事的规程。制度不是挂在墙上，放在柜子里的文件，需要变为流程去执行，这也是内部控制建设的本质
第三，内部控制建设不是一时一会儿的事情，需要通过不断的评价来实现制度的优化，最终在行政事业单位基础业务流程管理上实现优化，让更高层级的管理者归位，而不是越位和缺位。过去的规章制度为什么容易成为摆设，我们总是因为领导者的更替而不断“扬弃”制度。最终，等于告诉现在的单位员工制度总是在变，一个领导一个想法，无所谓执行不执行，最终造成的制度不执行，还是以现在领导指令为准。这样领导也累，我们现在出现的高层在做中层的事情，中层在做基层的事情，基层不做事，看着上面做事，就是这个原因。内部控制可以将制度的建设与优化评价工作变为常态，逐步实现制度的稳定性，并不断优化其执行，最终将制度建设工作实现系统化、规范化、流程化，促进行政事业单位的管理从目标管理走向流程管理。
第四，应该看到内部控制建设具有反腐败功能。过去人们常说，道德使之不愿、 法律使之不敢、制度使之不能。目前来看，单纯的靠人们的“德性”和法律来约束人们的自利性，是远远不够的。前者具有被动性，并且人人都有道德风险问题。法律具有滞后性，仅是个结果，一旦出现，亡羊补牢为时晚矣。而制度建设具有预防性，从舞弊发生的三角模型来进行分析，它可以避免舞弊机会的发生。习近平总书记强调，要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。我认为这个机制的系统集成就是内部控制体系。内部控制可以将这些反腐败的规章制度，系统化、集成化，并真正融入行政事业单位的管理之中，形成常态化、流程化，真正落地执行。否则，在行政事业单位中对于那些拥有权力风险的高危岗位、高危权力拥有者就不可能实现常态化的制衡约束，等到出现问题再去补救就为时晚矣。
2017行政事业单位内部控制规范评价报告
日前，财政部发布了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》(下称“《指导意见》”)，要求各地区、各部门和各单位要把制约内部权力运行、强化内部控制，作为当前和今后一个时期的重要工作来抓。
同时，《指导意见》提出了两个让人印象深刻的时间点：内部控制尚未建立或内部控制制度不健全的单位，必须于2016年底前完成内部控制的建立和实施工作;到2020年，基本建成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系。
“这体现了财政部门全面推进行政事业单位内控建设的决心。”中国内控研究中心行政事业单位内控研究所所长吉津海说。同时，记者在采访中感受到，众多业内人士对这两项任务的完成非常有信心。
中国海洋大学管理学院教授姜宏青也表示，《指导意见》既给出了建立制度体系的策略，又给出了实施时间表，措施有力。
编织科学的制度“笼子”
《指导意见》是财政部落实党的十八届四中全会决定第70项重要改革举措的一项主要成果，有利于全面推进行政事业单位内部控制建设，强化行政事业单位内部控制实施效能和对内部权力的制约和监督，更好地发挥内部控制在提升内部治理水平、规范内部权力运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑。
“全面推进行政事业单位内控建设，有利于巩固当前的反腐倡廉成果，并从内部机制层面有效防范权力腐败行为。
实践证明，通过内部控制的建立编织起科学的制度‘笼子’，形成‘不能腐’的防范机制，有助于推动反腐工作从治标转向治本。”吉津海说，同时，有效实施单位内部控制，能够明确依法履职的行为准则，而《指导意见》科学设置审批流程和办理时限，既防止了“乱作为”，也杜绝了“不作为”。
的确，反腐倡廉是国家治理的理念和治国之策，内部控制建设是将反腐倡廉之策具体落地的方式之一，也是落实中央“将权力关进笼子里”的具体措施之一。
“行政事业单位是以耗用政府财政资金或纳税人的税金以及其他公共资源为代价行使职权和提供服务，必须建立有效的控制制度体系，以保障这些资源的有效使用。”姜宏青说，另外，单位内控体系的建设在具体层面上规范了政府权力的使用，一定程度上对市场经济的有序发展起促进作用。 可以说，《指导意见》既是国家加强治理体系建设的重要抓手，又是财政部统筹落实党风廉政建设的具体举措，是财政部践行“三严三实”常态化、长效化的具体内容。
对于《指导意见》，杭州投资发展有限公司副总经理陈珍红表示：“《指导意见》是在法治政府建设的大背景下，在相关部门出台的一系列制度如政府会计基本准则、会计档案管理办法等多项相关制度的支撑下，进一步明确了行政事业单位的管理、资源配置、政府投资、工程建设等经济业务活动和内部权力运行的行为规则。”
明确单位负责人相关责任
《指导意见》提出了健全内部控制体系、加强内部权力制衡、建立内控报告制度和加强监督检查工作等4项主要任务。可以说，这4项任务相辅相成，构成体系。
“前两项任务明确了‘做什么’和‘怎么做’;后两项任务是内部控制建设工作的保障机制。”吉津海说。
陈珍红则认为，这4项任务可表述为“四内一外”，即“内部流程”“内部权力”“内控报告”“内部监督”和“外部监督”。
“以人来比喻的话，内部权力是神经中枢，内部流程是血液系统，内控报告是体检报告，内部监督是自我保健，外部监督是健康治疗。一个健全的单位内控体系可促进单位科学高效地运行。”陈珍红说。
此外，吉津海特别提到了几条让人眼前一亮的规定。首先，《指导意见》明确界定了单位和单位负责人的责任。
“《指导意见》要求单位主要负责人对‘有效性’承担领导责任，以内部控制量化评价为导向便于考核，以信息系统为支撑，避免走过场和形式主义。”吉津海说。
同时，《指导意见》在强化监督结果运用的同时，还提出积极探索建立单位财务报告内部控制实施情况注册会计师审计制度，将单位内部控制建设纳入制度化、规范化轨道。
期待单位内控评价指标出台
《指导意见》表明了财政部门全面推进单位内控规范的决心，也收获了业内实现目标的信心。
对于2020年将可建成的“与国家治理体系和治理能力现代化相适应的，权责一致、制衡有效、运行顺畅、执行有力、管理科学的内部控制体系”，吉津海预想这样的体系应当“规范、可控、高效”。姜宏青认为，这样的体系建成之后，无论领导怎么换届，组织运营的所有事项都不应因为领导的变更而改变，换句话说，应该按照制度规则行使权力提供服务，而不是按照个人的意志或爱好运营组织、行使权力。
对于下一步《指导意见》的实施，姜宏青建议，在领导重视的同时，单位要做到全员参与。具体制度既要通用也要因地制宜，组织的管理与服务事项所需要的业务流程要公开。与流程相适应的制度规范要公开，以方便组织落实和执行，也方便公众和相关机构的监督与评价。此外，相关部门应组织相应的培训与示范，比如设立相同类型的组织的内部控制标杆，以利于推广。
吉津海表示，除了及时总结成功案例和先进经验以供借鉴推广外，还应促进财政与审计、监察等部门在内部控制监督考核标准方面进行统一。他期待着单位内控评价指标的出台。
“对于具体实施，各单位要有真正的规范内部权力运行的具体制度并执行到位，以防止权力过度集中产生廉政风险。特别是内控报告，要有明确的基本格式，内控报告要有效公开，做到权力透明，才能实现有效地内部和外部监督。”陈珍红说。
